最高法行政庭：行政审判疑难问题解答（“行政审判讲堂”第十八期）

8月29日，最高人民法院举办2025年第八期“行政审判讲堂”(总第十八期)，在答疑环节，针对通过法答网提出的四个疑难复杂问题，最高人民法院行政庭副庭长杨科雄进行了现场答疑。

答疑实录

问题一：行民交叉行政案件中，如何理解适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款关于“当事人申请一并解决相关民事争议”的规定？(提问人:新疆维吾尔自治区高级人民法院行政庭鲁婷)

答疑意见：《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该条设立的“当事人申请一并解决相关民事争议”制度，有利于减轻当事人诉累，提高审判效率，防止行政诉讼与民事诉讼互相推诿或者两者裁判结果相冲突。人民法院审理行政与民事交叉案件时，应当坚持整体性思维，行政审判不宜简单以存在民事争议为由裁定驳回起诉或者中止审理，民事审判也不宜简单以应当先行申请行政机关处理或者提起行政诉讼为由裁定驳回起诉或者中止审理，而应按照《最高人民法院关于在审判工作中促进提质增效 推动实质性化解矛盾纠纷的指导意见》(以下简称《指导意见》)相关要求，在一审裁判作出前依法开展法律释明、诉讼指导工作，保护和规范当事人依法申请一并解决相关民事争议，推动实质性化解纠纷，促进审判工作提质增效。

第一，当事人在行政诉讼中申请一并解决相关民事争议应当具备一定的条件。首先，该行政诉讼涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决等领域;其次，提起的行政诉讼符合起诉条件等规定;最后，行政争议与民事争议之间具有相关性，即二者的处理结果可能会互相影响。根据《行政诉讼法》第六十一条、参考《指导意见》第七条第一款规定，无论是以民事争议还是行政争议为基础争议的行政诉讼中，当事人均可申请一并解决相关民事争议。比如涉及行政登记的案件中，甲在乙不知情的情况下将甲乙二人共有的房屋出售给丙，并通过伪造签名、找人冒充等方式将房屋所有权人变更登记为丙。乙提起行政诉讼请求撤销变更登记行为时，可以依法提起民事诉讼请求确认甲、丙之间的房屋买卖合同无效。

第二，行政诉讼中的原告以及参加行政诉讼的第三人，均可以依法申请一并解决相关民事争议。人民检察院依照《行政诉讼法》第二十五条第四款规定提起行政公益诉讼时一并提出民事公益诉讼的，人民法院可以一并审理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第一百三十七条规定：“公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”

第三，人民法院在审理行政案件中发现需先行解决相关民事争议，且该民事争议可以同行政案件一并解决的，应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人依法申请一并解决民事争议的，人民法院应当一并审理;当事人就民事争议另行提起民事诉讼且已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理;当事人明确表示不申请一并解决相关民事争议，也未通过民事诉讼、仲裁等法定途径解决相关民事争议的，人民法院应当根据现有证据依法就行政案件作出裁判。

问题二：人民法院一并审理涉及土地承包经营的行民交叉行政案件时，应如何把握审理思路？(提问人:四川省乐山市中级人民法院行政庭黄茜)

答疑意见：人民法院一并审理涉及土地承包经营的行民交叉行政案件时，要依法及时准确回应诉求，切实保障当事人诉讼权利，促进矛盾纠纷实质性化解、一次性解决。

第一，准确区别土地权属、土地承包经营权与土地承包经营权登记争议。首先，关于土地权属争议处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第三款，参照《土地权属争议调查处理办法》第一条、第二条、第十四条第四项规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，应先行通过土地权属处理决定程序解决，当事人对处理决定不服的，可以依法提起行政诉讼。其次，关于土地承包经营权争议。农村土地承包经营权争议不属于土地权属争议，不适用《土地权属争议调查处理办法》规定的程序处理。根据《中华人民共和国农村土地承包法》(2018年修正)第二十三条，《民事案由规定》(2020年修正)第61条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定，土地承包经营权属于用益物权，自土地承包经营权合同生效时设立;土地承包经营权纠纷包括：土地承包经营权确认纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、土地承包经营权继承纠纷等，应通过民事途径解决。最后，关于土地承包经营权登记。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条，《行政诉讼法》第十二条第一款第七项规定，登记机构发放土地承包经营权证并登记造册，产生对抗善意相对人的效力，但不发生不动产物权变动的效力;当事人认为登记行为侵犯其土地承包经营权的，有权提起行政诉讼。

第二，土地承包经营权登记行政案件的起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款、《行诉解释》第九条第一款规定，因不动产提起的行政诉讼最长起诉期限为二十年，其他案件最长起诉期限为五年;因不动产提起的行政诉讼是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。如前所述，登记机构发放土地承包经营权证并登记造册不发生不动产物权变动的效力。因此，针对土地承包经营权登记行为提起的行政诉讼，最长起诉期限一般为五年。需要说明的是，土地承包经营权登记所依据的土地承包经营合同被生效民事判决确认无效后，当事人以土地承包经营权登记的信息有错误为由向登记机构申请更正登记，对登记机构予以更正登记或不予更正登记不服的，起诉期限应从知道或者应当知道行政机关作出更正登记之日或者履行更正登记职责期限届满之日起计算。

第三，土地承包经营行政案件与民事案件审理关系。土地承包经营权的设立取决于土地承包经营合同;土地承包经营权登记取决于土地承包经营权。因此，土地承包经营权人、发包人或者第三人与行政机关之间行政争议的解决，一般应当坚持“先民后行”的裁判思路。即在涉及土地承包经营行民交叉行政案件中，解决土地承包经营权争议是解决土地承包经营权登记争议基础的，应先解决土地承包经营权争议，再解决土地承包经营权登记争议。比如，因农村集体经济组织就同一土地与不同农户分别签订农村土地承包合同，导致发生土地承包经营权争议，从而引发的土地承包经营权登记争议。土地承包经营权登记行政诉讼中，原告申请一并解决土地承包经营合同民事争议或者另行提起诉讼的，生效民事判决已认定土地承包经营合同有效、相关土地承包经营权归属于第三人的，相关行政案件实体处理一般应与生效民事裁判结论保持一致。当然，在特殊情况下，也可“先行后民”;即解决土地权属争议是解决土地承包经营权争议基础时，应先解决土地权属争议，再解决土地承包经营权争议。比如，甲、乙农村集体经济组织将所有权有争议的土地发包给各自农户，引发的土地承包经营权争议。最后，根据案件审理需要，依照《行政诉讼法》第六十一条、参考《指导意见》第七条第一款规定，人民法院可以一并审理行政争议和民事争议，或者裁定中止行政诉讼。具体规则按照问题一第三点处理。

问题三：登记机关据以办理首次股权变更登记的股权转让合同被生效民事判决确认无效后，原股权转让人起诉连续股权变更登记行为的，人民法院应如何处理？登记机关根据上述民事判决作出撤销股权变更登记行为，是否具有可诉性？(提问人:贵州省黔西南州中级人民法院行政庭谢娟)

答疑意见：人民法院审理涉及公司股权登记的行民交叉行政案件时，在审查登记行为合法性同时，应当考虑该登记行为作出后公司股权是否发生了变化，股权嗣后发生的连续变更登记是否存在善意取得等因素，依法平等保护原股东与现股东合法权益，促进矛盾纠纷实质性化解，防止公司僵局。

第一，准确区别股权转让、股权设立与股权登记争议。首先，关于股权转让。《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)第八十六条第一款规定：“股东转让股权的，应当书面通知公司，请求变更股东名册;需要办理变更登记的，并请求公司向公司登记机关办理变更登记。公司拒绝或者在合理期限内不予答复的，转让人、受让人可以依法向人民法院提起诉讼。”据此，股权转让合同生效产生股权的债权请求权，即受让人有权请求公司变更股东名册为其设定股权。其次，关于股权设立。《公司法》第八十六条第二款规定：“股权转让的，受让人自记载于股东名册时起可以向公司主张行使股东权利。”据此，股权自股东名册记载时设立。股权转让合同生效后，受让人自公司将其变更记载于股东名册时取得股权，并据此可以向公司行使股东权利。最后，关于股权登记。《公司法》第三十四条规定：“公司登记事项发生变更的，应当依法办理变更登记。公司登记事项未经登记或者未经变更登记，不得对抗善意相对人。”据此，股权登记产生对抗善意相对人的效力。

第二，起诉连续股权变更登记行为的处理规则。对当事人不服股权连续变更登记行为依法提起的行政诉讼，人民法院经审查符合起诉条件的，应一并受理。登记机关据以办理首次股权变更登记的股权转让合同被生效民事判决确认无效后，转让人可依据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第三百一十一条第一款关于“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回”的规定，请求公司变更记载股东名册，追回股权。但后续受让人存在善意取得的，依据《民法典》第三百一十一条第一款关于“受让人取得该不动产或者动产的所有权”的规定，可以阻却转让人追回股权。因股权转让合同被确认无效导致登记机关作出的首次股权变更登记行为主要证据不足的，属于《行政诉讼法》第七十条第一项规定“判决撤销”的情形，考虑到撤销会对股权善意取得人、社会经济秩序等造成重大损害等因素，可适用《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，采用确认首次股权变更登记行为违法的裁判方式;因股权已为后续受让人善意取得，故转让人与后续变更登记行为不具有利害关系，相关起诉应予驳回;需说明的是，转让人的合法权益可以根据《民法典》第三百一十一条第一款规定依法向无权处分人主张。

第三，登记机关根据生效裁判作出撤销首次股权变更登记行为的可诉性。对此，需考虑该行为是否系行政行为，是否对当事人权利义务产生实际影响等因素。根据《行诉解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。该条规定的“根据人民法院生效裁判作出的执行行为”，属于履行生效裁判的行为，并非行政机关依职权作出的行政行为;“根据人民法院协助执行通知书作出的执行行为”，属于司法权的延伸，两种情形均不具有可诉性。因此，生效民事判决确认股权转让合同无效的同时，对股权归属、追回等事项予以明确的，登记机关在该生效民事判决或者协助执行通知书范围内作出的撤销股权变更登记行为属于协助执行行为，不属行政诉讼受案范围。生效民事判决仅确认股权转让合同无效，未对股权归属、追回等事项予以明确的，相对人及利害关系人以登记机关违法办理变更登记且超出生效民事裁判范围为由提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理并依法作出裁判。

问题四：行政机关在国有土地上房屋征收补偿中对有争议被征收房屋权属的认定与补偿对象确定，人民法院应当如何审查其合法性?(提问人:甘肃省高级人民法院行政庭马中林)

答疑意见：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理;……。”因此，为提高征收补偿工作效率，实质化解安置补偿争议，行政机关具有对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况具有组织调查登记的职责，具有对未登记建筑的合法性具有调查、认定和处理的职责，也可以在一定情况下结合相关房屋买卖、赠与、继承、分割等民事合同的约定，依法对补偿安置对象作出与房屋权属登记不完全一致的认定。

在补偿安置过程中，行政机关对房屋买卖等合同的法律效力难以直接判断或者当事人之间已经明确表示不同意按照合同约定履行的，行政机关可以告知当事人在法定期限内通过申请仲裁或者提起民事诉讼的方式对民事合同效力进行认定;当事人在法定期限内明确表示不申请仲裁或者提起民事诉讼，行政机关可以根据权属调查情况，结合房屋买卖合同的效力和内容，依法审查认定被补偿主体。行政机关与一方当事人签订安置补偿协议后，未实际履行完毕前，另一方当事人提出补偿主张的，行政机关可以选择提存补偿款项，要求相关权利人提供证明材料或者告知其先行通过民事诉讼、申请仲裁的方式确定权利人后再履行补偿职责，不能仅因为已经与一方签订补偿协议即当然认为另一方不是权利人。实践中，在相关权利人都有一定证据但均无法推翻对方主张的情况下，一般应尊重行政机关根据实际占用、使用等情况对被补偿主体作出的认定，除非行政机关有明显过错或者恶意串通的情形。集体土地上房屋征收补偿案件中，行政机关对征收范围内房屋权属争议作出处理并认定被补偿主体的合法性，可参照上述标准审查。